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加快推進新型農村住宅社區(qū)建設,是貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略,落實黨中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)共同發(fā)展,加速推進城鎮(zhèn)化進程的重要舉措。地方政府在統(tǒng)籌集約城鄉(xiāng)土地發(fā)展、建設新型農村社區(qū)方面，作出了巨大的努力和積極的探索改革。但又不能不承認，在新型農村社區(qū)建設中，涉及到農村土地管理制度和農民長期生活習俗環(huán)境的變革，牽動著農戶與集體、政府之間利益的分配，稍有失誤，就可能損傷農民這個龐大的弱勢群體。尤其在2006年啟動的城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點工作以來，這項原本惠來農的措施在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，農村社區(qū)建設出現(xiàn)了一些誤區(qū)。2010年我先后到平陰、樂陵等地進行實地考察，通過調研發(fā)現(xiàn)有些問題不容忽視。
一、地方政府認識和出發(fā)點存在偏差。
1、在政策初衷與現(xiàn)實利益中，往往傾向于后者。加速新農村建設的初衷在于實現(xiàn)社會資源共享，縮減城鄉(xiāng)差距。然而，一些地方政府將城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點工作視為獲取城市建設指標、解決地方經濟發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段甚至擅自擴大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的范圍，嚴重偏離了農村社區(qū)建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決‘三農’問題的初衷。
2、復耕滯后，重量不重質。在不少地方，在土地財政和加快城鎮(zhèn)建設政績的壓迫下，政府部門更重視獲取盡可能多的農村建設用地指標，而對農村新增建設用地復墾為耕地這一工作重視不夠，城市建設用地指標壓力使政府片面追求農地復墾數字而非質量，忽視農村土地整治的質量和效益，必然造成未來實際耕地總量減少和生產能力下降。
3、補償農民土地的標準偏低，未按政策所要求的將“掛鉤”所產生的收益主要用于農業(yè)和農村發(fā)展。土地補償款中僅僅拿出較少比例的一部分給農民，大頭往往留在市、縣兩級政府，這筆資金應完全用于農業(yè)和農村發(fā)展，然而，除了給農民的購房補貼外，相當一部分資金被挪作它用。
二、農村社區(qū)建設缺少必要的法律法規(guī)支撐。
1、宅基地使用權的繼承問題有待明確。宅基地所有權歸集體所有，而根據《物權法》的有關規(guī)定，其使用權有可繼承性。因此，只要房不塌屋不倒，農民就有居住在原宅基地的權利，單純依靠行政命令迫使農民搬出舊宅無法律依據。在拆遷法律缺位的空白期內，違背農民意愿強拆強建、大肆圈占農村集體土地現(xiàn)象仍屢有發(fā)生，不僅農民合法利益無法得到保障，而且政府形象嚴重受損。
2、新建房屋的土地性質不明確。一是農民集中居住的土地需要明確建設用地的性質，如果屬于國有土地則可以進行市場買賣；如若不是，則仍舊屬于集體建設用地，房屋則不能買賣。二是宅基地置換出來的土地性質。依據《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。實際操作中騰出來的宅基地部分用于復墾，相當一部分土地已用于建設用地或流轉、集約經營，與《土地管理法》相沖突。
三、農民生活保障問題沒有被放在首要位置。
1、在實際建設中，缺少科學統(tǒng)一的規(guī)劃，社區(qū)功能設施與農民生活方式相抵觸。改變農民的生產生活方式不是一蹴而就的，需要經過相對漫長的時間，如此一刀切地建高層，不考慮農民的生產生活習慣，“被上樓”、“被城鎮(zhèn)化”等是對農民生存方式的不尊重，蘊含的是深深的無奈和潛藏的矛盾。
2、惠農變?yōu)?ldquo;貧”農。一是購房成本的壓力，農民購置新居的資金除了補貼和補償款，還有一部分需要自掏腰包，這對一些剛剛建了新房的農戶，壓力之大可想而知。二是生活成本劇增。社區(qū)新居現(xiàn)代的生活設施表面上改善了農民的生活環(huán)境，但在副食品、做飯、取暖、物業(yè)管理等方面增加很多開支，加重了農民生活負擔，生活成本提高，生活水平必然會下降。
3、土地集約后，農民的生產生活如何維系。對于目前的中國農民，首要的是減輕生存壓力，在保證生活水平提高的前提下逐步改善生活環(huán)境，而不是立刻建立一個良好的居住環(huán)境。農村社區(qū)建成后，造成新的政府部門與原有多家鄉(xiāng)村的及農戶的歷史上實際存在的生產合同、債權債務問題怎樣處理，長期擱置或各自解決也有一定困難；農戶土地集約后的生活保障問題，參與集約化生產的青壯年尚可有工資收入、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等社會保障。而非就業(yè)人口，尤其是農村老人與小孩的生活則主要依賴于就業(yè)的家庭成員，一旦失業(yè)家庭生活則難以保證。
種種問題的出現(xiàn)，是一個新生事物發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，如何化解矛盾，真正使農村社區(qū)建設的政策本意得以充分體現(xiàn)，是政府面臨解決的問題，對此，提出以下建議：
一、科學考證，從實際出發(fā)，嚴禁盲目擴大試點范圍。
要以促進農民增收、農業(yè)增效和農村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度。針對目前出現(xiàn)的地方政府把新型農村社區(qū)建設和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點同步推進的現(xiàn)狀，加強對農村社區(qū)建設的研討，嚴查私自擴大試點范圍的行為，并予以堅決糾正。對已經開工進行的農村社區(qū)建設，不具備條件的不要實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。農民購新建住房款，由地方政府予以解決。堅決糾正盲目把新型農村社區(qū)建設和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點相關聯(lián)的做法。在試點范圍內，要充分尊重農民意愿，不得強拆強建。在土地增減掛鉤過程中實現(xiàn)的大部分土地收益以及免于上繳的全部新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和耕地占用稅等，要統(tǒng)籌計劃，提高農民的分成比例，剩余部分必須?？顚Ｓ?，建立獨立賬戶，由第三方監(jiān)督使用，獨立核算。保證復耕質量，杜絕資金挪用問題。
二、在新型農村社區(qū)建設開展的同時，盡快完善相關法律法規(guī)。
一是建立完備的土地用途制度。必須建立一套科學、合理和完善的土地用途管制制度。明確具有獨立的物權性質的土地使用權，其市場價值與法律設定的土地用途直接相關。二是盡快出臺《拆遷法》，完善拆遷條例內容，讓當地政府在執(zhí)行政策時有章可循，農民在保護自己的權益時有法可依。
三、重視抓好復耕。
復耕是一項長效性事業(yè)，政府部門要把農村土地復耕上升為國家戰(zhàn)略，出臺指導政策意見，以便統(tǒng)籌協(xié)調與復耕有關的各個環(huán)節(jié)之間的關系，確保復耕土地的數量與質量。
1．建立農村復耕土地整治規(guī)范標準，針對當地土地的不同情況，制定標準，明確目標。
2．按照標準，將復耕效果作為地方政府的一項考核指標。
3．組織專家，成立考核小組，一方面定期復查復耕質量，適時提出科學建議，保證復耕的順利進行。另一方面對地方政府在復耕工作上的作為做出科學評斷。
四、以科學發(fā)展觀為指導，合理規(guī)劃，提供真正適合農民的居住環(huán)境。應借鑒國外農村建設的經驗做法，發(fā)展和提高農民的生活環(huán)境質量，而不是簡單的把農村建設成城市，把農民改成市民，這對農民并不重要，應建立發(fā)展多元化的生產方式生活環(huán)境，色彩斑斕，和諧共生。就像愛護少數民族一樣保護和發(fā)展農村這特有的一道風景線，共建和諧社會。在農村社區(qū)建設規(guī)劃中必須做到因地制宜，重視以下五個方面：
1．尊重農民的生活生產習慣，在社區(qū)設計規(guī)劃中，突出鄉(xiāng)村地域特色。考慮到農機具、農用車、家禽家畜的安置問題，限制層高和容積率，適當突出地方特色，避免千篇一律。
2．避免增加過多的生活成本，給農民造成無法承受的負擔。可以利用沼氣、太陽能、風能等綠色能源節(jié)約成本。
3．梳理集中建設、農業(yè)、交通、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等部門的支農惠農項目和資金， 將各類資源匯集投入建設中，盡力降低農民的購房成本。
4．充分考量前期完工的各項“村村通”工程，合理使用，避免浪費。
5.保護好農村的自然環(huán)境和農民的歷史民俗文化，提高農民的生存環(huán)境質量。
五、農民被上樓后，政府必須提供完善的保障機制。
1．降低農民的生活成本，針對水、電、天然氣、采暖等，制定相應低廉的價格，從城鎮(zhèn)新增建設用地補償款中拿出一部分建立生活補助基金，以保障生活設施的正常供給。
2．支持農民通過股份合作制把土地承包權變成股權，有效盤活農村土地資產，拓寬新農村建設的資金渠道，實現(xiàn)農民從單純依靠土地種植增收向土地資本經營轉變。農民以集體土地經營權入股，在以勞動換取工資的同時，還應當參與分紅。同時，由于土地價格增長較快，應以合同形式規(guī)定價格增長機制的內容，避免使農民和集體利益受損。
3．完善農村社會保障和社會福利。在農村社區(qū)建設中，政府不僅應重視失地農民的生活保障，而且政府應提高標準加大投入力度，盡快完善農村養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計劃生育等各方面保險制度，辦好農村社區(qū)養(yǎng)老院、衛(wèi)生院、學校、文化站等福利性服務設施，把農村社會福利和農村社區(qū)服務有機地結合起來，不斷增加農村社區(qū)福利服務項目，擴大服務范圍，逐步建立與完善農村社區(qū)服務體。
（九三學社山東省委巡視員郭新民 秘書長林壽先）
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